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推薦政策研討會發(fā)言稿和感想一
一、我國政府公共政策評估實踐和研究
黨的報告指出，堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責和糾錯制度。xx屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》強調(diào)，要規(guī)范行政決策行為，完善科學民主決策機制。20xx年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制。
科學民主決策已經(jīng)成為各級黨委、政府執(zhí)政和行政的基本理念，公共決策機制日趨完善，科學民主決策制度正逐步形成。重大項目上馬前和重大決策出臺前進行社會穩(wěn)定與經(jīng)濟效益“雙評估”的機制已在全國推廣。四川、海南、貴州、廣西、黑龍江、天津等地積極探索，取得可喜成效。四川省在實踐中總結出五方面重大事項、五項重點評估內(nèi)容、五步工作法、五種責任追究措施、五條監(jiān)督渠道的社會穩(wěn)定風險評估“五個五工程”科學評估體系。海南省的評估主要集中在三大矛盾突出領域：一是重大決策。包括涉及面廣、與群眾利益密切相關的重大政策、改革改制方案、社會管理措施以及建設規(guī)劃的出臺;二是重大項目，包括基礎設施項目、公益性項目、工業(yè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)項目;三是其他重大事項。包括影響大、涉眾廣、情況復雜的大型活動等。評估的內(nèi)容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四個方面。廣東省政府頒布《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》，規(guī)定“政府規(guī)章實施后，根據(jù)其立法目的，結合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，按照一定的標準和程序，對政府規(guī)章的立法質量、實施績效、存在問題及其影響因素等進行跟蹤調(diào)查和分析評價，并提出評估意見”。總體看，重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定的“三重一大”制度的實施，使政府部門公共決策水平和質量有了進一步提高。
公共政策評估的重要意義逐漸凸顯，開始引起學界的關注。學者們就政策評估的類型、標準、作用及影響政策績效的主要因素等進行了研究，但總體而言，相對于實踐探索，我國對公共政策評估的研究明顯滯后，已有的對公共政策評估的研究又多數(shù)停留在政策評估的重要性、必要性、評估主體、評估價值取向等方面，嚴格來說，是政策的執(zhí)行力評估，與以“結果導向”和“公眾滿意度導向”為核心理念的績效導向相距甚遠，探索適合我國國情且與已有實踐相結合的公共政策評估方面的研究更加鮮見。
二、政府實行公共政策績效評估的影響因素
客觀來講，公共政策的績效受多種因素的共同影響，政策及其績效之間不一定是直接的對應關系，績效一方面是一種客觀存在，另一方面又是一種主觀判斷，所以績效是既客觀又主觀的存在，是對比政策實際結果與期望值之間的判斷，所以它是相對的，而非絕對的。同時，政策績效的事實標準和價值標準之間、長期績效與短期績效之間也可能存在不一致，這些都增加了政策績效評估的困難。但這些困難的存在并不意味著不能對政府的公共政策進行評估。實際上，有很多因素恰恰說明進行政策績效評估勢在必行。
1.建設服務型政府、進一步完善科學決策、民主決策機制的需要
過去政府管理中計劃占主導地位，對公共政策進行績效評估的需求不迫切。提出建立人民滿意的服務型政府，建立決策問責和糾錯制度，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見。公眾作為服務受體，其意見和利益被擺在不可忽視的重要位置，政府管理和服務需要做到信息透明、公開公正，從而使公共政策績效評價的需求顯化。
公共政策績效評估主要圍繞政策目標規(guī)劃與設定、目標分解和責任落實、目標評審與修正、目標實施過程監(jiān)控與分析、目標實現(xiàn)程度評價、績效學習改進與提升等六方面內(nèi)容，著力構建科學、規(guī)范、全面、可行的公共政策績效評估機制和制度框架，其本身就是科學化、民主化決策機制的體現(xiàn)。
2.政府公共政策數(shù)量增加、干預范圍擴大，風險增加
作為公共產(chǎn)品的政策是國家的重要產(chǎn)出，隨著公共服務的加強，政策產(chǎn)品總量不斷增大，政策內(nèi)容越來越細化，政策風險增加，政策的績效評估需求量也隨之增大。近年來，我國因公共政策不當所引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，如20xx年8月份爆發(fā)的大連市民抗議px項目和各地大量因房屋拆遷而引發(fā)的自焚事件，都向我們敲響了警鐘。加強公共政策績效評估，有利于檢驗政策的績效水平，及時糾正政策失誤和總結經(jīng)驗教訓，實現(xiàn)政策資源的有效配置，降低政府成本，回應公眾訴求，提升政府形象，是進行政策調(diào)整、完善政策建議的重要依據(jù)。
3.已有的評估實踐處于探索階段，亟須進一步規(guī)范
目前已有的政策評估實踐還處于起步和粗放階段，雖然有了一定的探索，但評估制度還不規(guī)范，實施的隨意性較大，評估指標、評估程序、評估結果缺乏規(guī)范性;重官意、輕民意，評估主體相對單一，專門的績效評估部門、專家和民眾的作用還沒有充分發(fā)揮出來;存在重評比輕改進現(xiàn)象，沒有把評估與政府部門的持續(xù)改進結合起來;評估手段的量化性、科學性和合理性不足。這些問題的存在急需改進，使評估實現(xiàn)規(guī)范化、系統(tǒng)化。
4.公民參與意識與參政積極性增強
伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立，社會建設正在加強，公民的活動空間得到拓展，各種行業(yè)性的利益團體迅速成長，政治權利所直接支配的范圍日益縮小，民主、利益、自由、法治、平等理念不斷強化。社會領域壯大與發(fā)展的趨勢必然發(fā)生治理社會主體的變化，尤其是網(wǎng)絡技術的發(fā)展為公民的參政提供了便利。這就要求政府提高政策制定的參與程度，通過參與政策績效評價、滿意度的參評等多種方式了解政策執(zhí)行效果，并最終影響政策制定。
5.技術條件的改善為科學的政策績效評估提供了技術支持
評估的技術條件，主要是指評估模型構造、評估標準設定、指標體系及評分標準設計、評估的技術路徑等。西方國家公共政策評估大都在定性基礎上構建定量模型。我國與西方國情有別，不論是單一政策或綜合政策，政策制訂、執(zhí)行及結果的衡量標準存在完全不同的環(huán)境條件，但這并不是說不可以借鑒其行之有效的評估方法，信息技術、統(tǒng)計技術、調(diào)研技術、監(jiān)測技術等。在已有的技術基礎上，我們完全可以根據(jù)我國的具體情況和政策屬性差異分類，建立有針對性及適用性政策評估的技術體系，采取定性分析與定量分析相結合的方法，建立評價模型，合理確定指標體系和指標的權重，設立大量具有可比性、可測量性和可計算性的績效指標。
三、國外公共政策評估的經(jīng)驗
20世紀60年代以來，政策評估在世界各國中逐漸成為一種“成長工業(yè)”，成為監(jiān)督政府公共開支、促進政策系統(tǒng)優(yōu)化的系統(tǒng)工程。一些大學也紛紛建立了政策研究機構，提供研究數(shù)據(jù)，并為不斷擴大的政策分析市場培養(yǎng)人才，關于公共政策評估研究的相關理論和方法都已大體走向成熟。概括來看，其特點如下：
1.發(fā)達國家政府普遍推行了政策評估
隨著各國政府改革的推進，公共政策績效評估受到越來越多國家的重視，韓國、日本、美國、法國等國家都開展了公共政策評估等。其類型大體可分為綜合政策評估和單項政策評估兩種。
實行綜合評估的國家有日本、韓國、英國和法國等。日本不僅對內(nèi)閣和政府各部的各項政策進行全面深入的評價，而且對政府各部實施的政策評價進行再評價等。英國的政策評估將政府各部門的所有重大開支，以及政策在實施之前的各種建議，也納入到評價范圍。
實行單項政策評估的國家很多，幾乎所有實行市場經(jīng)濟的國家都實施了財政政策評估。美國、荷蘭、加拿大、西班牙、德國、丹麥、挪威、澳大利亞、新西蘭等國家實行了環(huán)境政策評估。新加坡等國家實行了住房政策評估。還有許多國家在土地政策、教育政策、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策的評估方面作了探索。
2.政府公共政策績效評估的組織體系完備
公共政策績效評估的組織體系是公共政策績效評估活動開展的組織載體，主要指評估主體與模式、評估機制與流程、評估結果應用等，涉及組織權、管理權與評價權。從一定意義上說，公共政策績效評估組織體系的建設水平，直接決定和影響著公共政策績效評價功能的實現(xiàn)和發(fā)揮。發(fā)達國家的政府公共政策績效評估在評價組織上體現(xiàn)了如下特點：
組建專門的政策評估主管部門，總領政策績效評估全局。美國的“國家績效評議委員會”，負責對聯(lián)邦政府的政策制定框架和政策績效進行評價。法國的全國評價委員會，領導跨部門的評價工作。韓國除了專門的政策評價委員會，還有直屬于國務的政策協(xié)調(diào)辦公室，以及在政府內(nèi)部專門設立的政策分析與評價局。日本的行政評價局，負責對內(nèi)閣和政府部門的各項政策實施全面深入的績效評價，同時對政府部門已實施的政策評價實施再評價。有一個專門進行政策評估的主管部門，能增強政策評估的組織保障，從而避免政策評估成為政府部門運動式或階段式的活動，使政策績效評估工作趨于連續(xù)，并使評估的權威性得到保障。
政策績效評估活動走向專業(yè)化和職業(yè)化。在發(fā)達國家，政策評估已逐漸發(fā)展成為一個獨立的、成熟的職業(yè)活動。政策績效評估的從業(yè)人員必須經(jīng)過專業(yè)培訓，素質要求很高。美國的政府和許多大學的政策研究機構，培訓了一大批職業(yè)政策分析人員。法國政策評價從業(yè)人員的選擇極其嚴格規(guī)范，必須接受資格認定，普通的大學畢業(yè)生要在專門的政策評價培訓學校受訓，接受嚴格的考核后才能成為正式的評價師。從業(yè)人員的高素質使政策評價的能力和水平日益提升，專業(yè)化程度越來越高。
評價主體的參與多元化，注重保障民意的表達。發(fā)達國家的政策評估活動中，參與者除了純官方的政府部門外，其余有半官方組織(政府部門提供資金支持，如美國蘭德公司、韓國的公共行政研究所等)、完全獨立的民間組織(如美國布魯金斯學院等)。在政策評估的過程中，除了專業(yè)政策評估從業(yè)人員外，會積極吸納民間人士的參與，使政策評估不再局限于精英階層，公眾意志得到充分表達和尊重。法國的大區(qū)委員會由公務員、民選議員和評價專家組成。日本的政策評估和獨立行政機構評價委員會，從全國專家學者和名望較高的人中選出5000名作為委員。政策評估主體的多元化，使更多的主體參與到了政策評價活動中來，民眾政策參與的擴大，使公眾的訴求得到充分表達，提升了政府公共政策績效評估的科學性和民主性。
3.政府公共政策績效評估內(nèi)容全面
在實行政府公共政策績效評估的國家，其評價內(nèi)容一般既包括政策結果評價也包括政策過程或政策能力評價。如韓國在上個世紀90年代末通過了《政策評估框架法案》和《政府業(yè)務評價基本法》等法案，規(guī)定評價內(nèi)容包括了政策結果評價、政策實施能力評價、公民或客戶對政府提供的服務和政策實施的滿意度的調(diào)查三個方面的內(nèi)容。三個方面的評估主體及所側重的方面各有不同。
政策結果評估主要是對政府機關及其代理機構所實施的政策進行績效評估，強調(diào)通過評估來不斷完善公共政策的制定，提高政府系統(tǒng)的服務效果。其做法主要是在辦公室的協(xié)助下由政策評價者實施，政策評價者都來自政策分析和政策評價委員會，他們根據(jù)國家事務評價和協(xié)調(diào)規(guī)則制定評價的指導方針和評價標準，并對政策進行評價。
政策實施能力的評價主要關注政府機構實際執(zhí)行政策的能力。評價主要由辦公室官員來實施，他們包括了政府績效評價單位的成員，并對其執(zhí)行政策的能力進行評價，評價結果在有政策協(xié)調(diào)辦公室人員和政策評價者出席的聯(lián)合會議上進行探討，并提出改進意見。
公民滿意度的調(diào)查由民間人士主導，體現(xiàn)公眾對政府公共政策的主觀感受，保障國民的公共利益表達，督促政府官員對不合理的地方進行整改，實現(xiàn)公共政策績效評價的公正化和科學化。同時，韓國的政策評價委員會中僅有一位只掛職而并不履行評價的國務調(diào)整室室長是政府官員，其余皆為民間專家，表明他們對民間評估力量的重視和信任。
4.政府公共政策績效評估技術精細
政策績效的評估技術體系，主要是指評估標準設定、指標體系及評分標準設計、評估模型的構造、評估的技術路徑等。目前西方公共政策績效評估大都體現(xiàn)了定性分析為基礎、定量分析為手段、十分注重細化指標設計的特征。如在《政府績效與結果法案》指導下，美國國家績效評估委員會建立了一整套較為完善的評估體系，從不同角度不同程度地反映了政策的質量、經(jīng)濟、效率、效果等績效標準。法國國家審計學院為政府設計了40大使命，使命下面又細分不同計劃，每個計劃設5個目標，每個目標又設有2—3個具體指標，并明確具體任務的承擔人。各部門在做政策績效評價時，只需根據(jù)評價需求，在眾多的目標中選擇幾個做，接受定性與定量相結合的評價和檢查。法國的公共政策評價方式因政府行政級別不同而有區(qū)分。中央公共政策，由國家級的評價機構組織實施;大區(qū)公共政策，一般采用大區(qū)自己的集體評價機構，如大區(qū)評價委員會;省級政策，省政府下設評價處;中小城市，一般界定為5萬人以上，則設評價專員。
在已開展的政策評估中，日本政府部門多采用pdca的評價管理模式，即計劃(plan：planning)——執(zhí)行(do：implementation)——檢查(check：evaluation)——行動(act：reflected in planning)，取代傳統(tǒng)的計劃——做——看(plan—do—see)和計劃——操作——評價(plan—operation—evaluation)等管理模式。相比于傳統(tǒng)模式，pdca有兩個主要優(yōu)點：一是評價廣泛應用在了管理的每個環(huán)節(jié)。二是評價結果能及時得到反饋，并充分應用于下一階段政策的制定。pdca模式能及時發(fā)現(xiàn)項目、政策在設計和實施上的問題，對不合理或不恰當?shù)捻椖俊⒄哌M行及時整改，并最終完善政策機構。資料顯示，日本20xx—20xx財年，各部門共有241個公共建設項目因政策評價結果而被推遲或取消，涉及金額約4.1萬億日元(約3300億人民幣)。20xx財年各部門評價的389項政策中，有163項(占42%)在當年得到了修訂或改進。
5.政策績效評估有具體的法律規(guī)章作為保障
發(fā)達國家的政策評價工作十分重視程序化，對政策評價工作的步驟一般都有明文規(guī)定，細化的績效評估標準和流程有力推進了政策執(zhí)行。如法國的《研究政策與技術開發(fā)的評估》、日本的《政策評估法》、英國的《政策評估綠皮書》等都為政策評估提供了有力保障。
法國的公共政策績效評價立法較早，法律條文也更加細化。1985年，法國政府頒布《研究政策與技術開發(fā)的評估》，對科技評價做出明確規(guī)定，其中指出：“法國研究與技術開發(fā)研究計劃需根據(jù)各自的指標受到評價，在計劃實施之前，評價的指標和方法都要確定，公共研究機構必須定期按照評價的程序實施績效評價。” 1989年成立的法國國家研究評價委員會，要受到16個法律條款的約束，其機構職能、人員組成、評價費用乃至出差旅費都有明文規(guī)定。
日本政府20xx年通過了《關于政策評價的標準方針》，政策評價的客體、評價主體、評價視角和評價方式都有具體規(guī)定。同年還發(fā)布的《政策評價基本方針》，拉開了日本政府政策績效評價制度建設的序幕。20xx年發(fā)布實施《關于行政機關實施政策評價的法律》(文獻一般簡稱為《政策評價法》)，對政策評價的目的和宗旨、范圍和范疇、原則、評價主體、評價流程、評價標準、評價方式、評價結果應用作了明確規(guī)定。
在實施公共政策績效評價時，為保證評價的有效性，法律通常賦予評價機構一些特定權力。如法國規(guī)定，除了涉及國家安全外，評價機構能接觸所有被評價相關單位的資料，對任何地方進行檢查。如評價人認為有必要，可以召開新聞發(fā)布會，聽取各方面意見，以形成有價值的報告。評價過程中，被評價者如有異議，可以闡述其自身觀點，由評價人員進行權衡。但評價報告一經(jīng)確定，被評價者必須無條件服從，根據(jù)報告建議采取相應整改措施。
四、我國實施政府公共政策績效評估的對策建議
1.加強公共政策績效評估的研究，條件成熟時設立專門負責政府公共政策績效評估的機構
政策評估是政府實現(xiàn)科學決策、民主決策、依法決策的重要工具。科學化、制度化的公共政策績效評估不僅反映政府制定和執(zhí)行公共政策的能力和效果，而且決定和影響整個政府的效能。目前，面對日益復雜的社會問題，政府公共政策的數(shù)量日益增加，干預規(guī)模日益擴大，政策實施的各種風險增加，社會對政策效果的要求和預期也日益提高，如何加強應對，進一步提高政府決策的科學性和有效性成為非常迫切的課題。盡管已有一些社會中介組織和高校的研究人員在做相關評估工作，但這并不能替代政府自身的主導性研究。
2.以重點領域的公共政策評估為切入點，逐步擴大政策評估的范圍和內(nèi)容
隨著社會的不斷發(fā)展，社會問題也層出不窮，但并不是所有的社會問題都會納入公共政策制定的議事日程，也不是所有的公共政策問題都需要同步進行評估。我們認為，可以先對那些事關國計民生、具有廣泛影響并亟待解決的、具有優(yōu)先性的公共政策進行系統(tǒng)化的評估研究，如社會保障政策、教育政策、調(diào)節(jié)收入差距政策、環(huán)境保護與治理政策、治理貪污腐敗政策、治安整頓政策、婚姻政策等，并逐步擴大到政策過程、政策能力的評估研究。
3.完善公共政策績效評估的組織體系
公共政策績效評估的主體要進一步規(guī)范，使參與評估的機構、組織、公眾在資格、條件等方面有章可循。一是國家機關專門績效評估機構要由國家和行政機關根據(jù)法律和組織原則，按法定程序建立。二是中介機構性質的專門績效評估機構要依據(jù)各類社會組織、教學研究機構的章程，經(jīng)申請批準而設立。三是公民個人作為公共政策的對象和公共服務的消費者，要明確其具備相應的知識、經(jīng)驗、責任、采集政府績效信息的渠道和能力。同時，對這三種評估主體如何發(fā)揮各自的優(yōu)勢，也需要有統(tǒng)籌考慮。
4.探索構建科學的公共政策績效評估指標體系
公共政策績效評估指標要突出“三個結合”：一是系統(tǒng)與簡便相結合。評估指標既要全面系統(tǒng)，又要抓住關鍵，工作方式方法既要綜合配套，又要簡便易行。二是能力指標與結果導向相結合。把結果作為績效評估的目標，把決策過程和能力作為取得預期效果的重要保證。三是客觀評價與滿意度評價相結合。全面評價客觀上“做出了什么”和主觀感受上“做得怎么樣”，在注重客觀評價的同時，拓寬公眾參與渠道，增強滿意度評價的科學合理性，著力構建科學、規(guī)范、全面、可行的公共政策績效評價機制和制度框架。我國地區(qū)差異較大，要結合我國國情、省情、市情等，從有利于改進組織管理、改造業(yè)務流程、關注績效結果三個方面入手，以職能為依據(jù)，以各級政府中心工作為導向，構建公共政策績效評價指標體系。加大對各級政府重大決策的評價力度，圍繞當前經(jīng)濟社會建設中的薄弱環(huán)節(jié)加強有針對性的評價，根據(jù)未來發(fā)展需要開展前瞻性和導向性的評價。
5.加快建設公共政策績效信息平臺
加快公共政策績效評價技術平臺建設，完善數(shù)據(jù)采集、反饋、分析和改進機制。一是開發(fā) “公共政策績效評價信息系統(tǒng)”。優(yōu)化數(shù)據(jù)采集及反饋功能，被評對象報送各項指標的結果信息，經(jīng)系統(tǒng)采集處理后反饋被評估單位，以促進被評估單位改進工作。二是建設公共政策績效管理信息庫。分類收集各單位公共政策績效管理的做法和效果、意見和建議、問題和不足、改進措施，加強交流反饋、跟蹤處理和統(tǒng)計分析，使之成為績效管理工作的“電子智庫”。三是實行公共政策績效評價狀況分析。充分利用實時評估和信息庫數(shù)據(jù)，每半年對公共政策績效的總體狀況、實際效果和落后指標等進行綜合分析，為改進績效提供依據(jù)。
6.加強運用評估結果
加強公共政策績效評估結果運用，充分發(fā)揮結果導向和剛性約束作用。可借鑒韓國公共政策績效評價結果在新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公布，同時在政策評估者、政府機構和代理機構負責人參加的聯(lián)合會議上報告給和總統(tǒng)的做法，以及日本總務省和政府各部門每年除向國會提交年度政策評價報告書外，還將報告書向社會公眾公布的做法。建立公共政策績效評估結果內(nèi)部通報制度，將政策績效分析報告以簡報等形式印發(fā)各單位，互相借鑒，互相監(jiān)督，互相促進。公共政策績效評價結果定期向政府報告。
7.突出公眾滿意導向
完善滿意度評估機制，突出公眾滿意導向。除涉及隱私、產(chǎn)權、國家和商業(yè)秘密外，把政策評估結論公示于互聯(lián)網(wǎng)上，同時注明資料來源、模型假設、方法采用、數(shù)據(jù)分析等各方面的不確定性，讓社會能夠清楚地理解政策分析的過程和結論。要充分聽取和收集公眾對政府的評價意見，及時反饋相關部門，開展常態(tài)化的公眾滿意度調(diào)查。如20xx年中秋國慶高速公路免費通行的政策，群眾議論很多，建議有關部門就“好事辦得怎么樣”進行政策評價，將決策始末、執(zhí)行過程等做出認真分析，這樣不僅可以還政府一個公道，而且讓社會了解今后該項政策會怎樣改進。
推薦政策研討會發(fā)言稿和感想二
公共政策作為“公共權力機關經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案”,其本質屬性是公共性。公共政策應該遵循如下公共性原則:第一,公有性原則,即公共決策權力應該歸社會公眾所有;第二,公治性原則,即公共政策應該由全體社會成員共同參與;第三,公享性原則,即公共政策應該適用于其所要調(diào)整的所有對象;第四,公平性原則,即公共政策應該維護社會公平;第五,公益性原則,即公共政策應該以社會公共利益為根本目標;第六,公開性原則,即公共政策應該具有開放性和透明性。但是,當我們對公共政策進行深入考察時卻發(fā)現(xiàn),公共政策時常表現(xiàn)出與公共性相違背的特性,這便使得公共政策的公共性研究陷入困境。對這些困境進行科學梳理,將有助于理順公共政策研究的思路,探明公共政策失效的癥結,進而加快我國公共政策科學化民主化的進程。具體而言,公共政策的公共性困境包括以下幾個方面。
一、 公共政策主體的公共性困境
公共政策主體是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調(diào)整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關、行政機關和司法機關)作為公共政策的法定產(chǎn)生者,在公共政策過程中發(fā)揮著主導作用,是最主要的政策主體。傳統(tǒng)觀點認為,作為公共政策最主要的制定和執(zhí)行主體,政府是廣大社會公眾權利和意志的代表者,政府的公正與準確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。
然而,現(xiàn)實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉。當他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內(nèi)容和社會特性時,這種需要就轉化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉、組織目標順利實現(xiàn)的組織結構保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經(jīng)濟發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對本地區(qū)資源、市場的行政保護現(xiàn)象,以及各部門為了維護本行業(yè)、本部門利益而人為設置市場障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競爭進入等現(xiàn)象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構利益。政府組織常常被人們設定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權等。隨著社會分工的發(fā)展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認識到,在市場經(jīng)濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規(guī)模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。
從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務、解決社會公共問題而產(chǎn)生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現(xiàn)和維護社會公共利益為最高目標,公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導原則和標準。因此,公共性是公共政策的本質屬性。作為公共政策主體構成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。
二、 公共政策目標的公共性困境
公共政策目標是指公共政策主體針對現(xiàn)實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標應該具有公益性,即公共政策應該以實現(xiàn)社會公共利益為根本目標。
關于公共利益,學術界一直爭論不休。目前,學術界對公共利益的定義主要有以下幾種觀點:一是把公共利益和抽象的或實體的或理想的自然法規(guī)、正義、正當理由這一類的價值標準和規(guī)范聯(lián)系在一起,即將公共利益理解為一種合法利益、正當利益;二是把公共利益和個別人物的特殊利益或集團、階級的特殊利益聯(lián)系在一起,或與多數(shù)派的特殊利益聯(lián)系在一起,即將公共利益視為與個別人物、個別集團、階級的特殊利益相對立的多數(shù)人的利益;三是把公共利益與個人之間的競爭過程或集團之間的競爭過程聯(lián)系在一起,認為個人之間以及集團之間利益競爭的結果便是公共利益。公共選擇理論學者認為,社會上實際并不存在作為政府公共政策所追求目標的所謂社會公共利益。公共選擇學派的代表人物肯尼思·阿羅在《社會選擇和個人價值》(1951)一書中提出了著名的“阿羅不可能性定理”。該定理闡釋了將個人偏好或利益加和為集體偏好或利益的內(nèi)在困難。該定理指出:試圖找出一套規(guī)則或程序,從一定的社會情況下的個人選擇順序中推導出符合某些理性條件的社會選擇順序,一般是辦不到的。阿羅證明,簡單加法不足以在個人偏好中排出一個一致的共同次序,這些個人偏好本身也是根據(jù)不同的標準分類的。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·m.布坎南也指出:在公共決策或集體決策中,實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。因此,依據(jù)公共選擇理論的觀點,作為公共政策根本目標的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一種虛幻的公共性,這顯然是和現(xiàn)有的公共政策公共性理論研究成果相矛盾的。即使我們不認同公共選擇理論對公共利益的論述,僅從學術界對公共利益這一概念的定義的爭論中也可以看出,公共利益是一個很難把握的概念,它對于公共政策的研究人員來說難于把握,它對于作為公共政策決策主體的政府來說更難于把握。
公共政策的公共性原則要求將公共利益視為公共政策的根本目標,而公共利益本身卻是模糊不清、飄忽不定的。可以想見,在沒有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益這兩個基本問題的條件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?現(xiàn)實中,政府官員制定和實施的公共政策所追求的也僅僅是他們自己觀念領域中的模糊的公共利益,這種公共利益不可避免地受到政府官員個人價值觀的影響,不同程度地帶有主觀性和狹隘性。同樣,在既沒有證明公共利益的真實性又不能科學界定其內(nèi)涵的前提下,政策研究人員又如何能夠對公共政策的公共性進行深層次的研究呢?于是,公共政策的虛無性和公共政策的公共性之間的關系問題便構成了公共政策研究中的一個理論難題,使得公共政策公共性的研究陷入困境。
三、 公共政策問題的公共性困境
公共政策問題是指那些引起政府的關注并納入政府議程的社會問題。社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會公眾所期望的狀態(tài)之間的差距,也就是需要解決的各種社會矛盾。就其本質而言,政策問題是“思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物,它們是通過分析從問題情勢里抽取出的要素。因此,我們所遇到的,是問題情勢而非問題,問題就像原子核細胞一樣是觀念的產(chǎn)物”。可以說,“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在,也就是說,并不存在其內(nèi)部和自身就構成政策問題的‘自然的’社會狀態(tài)”。只有當人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時,才能產(chǎn)生政策問題。可見,政策問題是被人們感知、覺察到的狀況,是與價值、規(guī)范和利益沖突緊密聯(lián)系在一起的,具有一定的主觀性。
當前,從政策制定的角度來看,公共政策問題的主觀性正在成為公共政策公共性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。任何時代和任何時期,都存在著一些需要重視和解決的社會問題,而作為社會公共管理者的政府,有必要關注并解決這些社會問題,但社會上存在的問題為數(shù)眾多,紛繁復雜,而由于時間、能力和資源的限制,政府不可能解決所有的社會問題,而只能解決其中的一部分問題,政府應該解決哪些社會問題呢?這需要對各種社會問題進行選擇,也就是公共政策制定過程的首要環(huán)節(jié)確立公共政策問題。依據(jù)公共政策的公共性原則,公共決策權力應該歸社會公眾所有,公共政策應該由社會公眾共同參與,因此作為公共政策制定過程首要環(huán)節(jié)的公共政策問題確立過程,也應該在社會公眾的共同參與下來完成,于是公共政策問題的確立過程應該是社會公眾的選擇過程。然而在現(xiàn)實中,政策問題的確立過程,只是政府將必要的社會問題納入政府議程并將其轉化為政策問題的過程,實際上就是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程,而不是社會公眾對社會問題進行選擇的過程。
政府對公共政策問題的選擇,歸根到底就是政府工作人員的選擇,這種選擇在本質上是一種主觀認定。由于政府工作人員的利益、信仰或價值觀不同,選擇的結果也就必然不同。對于同一問題,有些人看來非常重大,需要政府采取行動加以解決,而將其確認為公共政策問題,而另一些人則可能不以為然,認為沒有興師動眾的必要,而拒絕將其納入公共政策問題之列。于是,公共政策問題的主觀性可能會給政策制定帶來兩種直接后果,其一是社會公眾普遍關注的社會問題卻沒有被確立為公共政策問題,這無疑是對社會公眾民主權利的剝奪,是與公共政策的公有性、公治性原則格格不入的。其二是被確認為公共政策問題的社會問題并不是社會公眾最需要解決的社會問題,這顯然是對政策資源的肆意浪費,既沒有真正代表社會公眾的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本質屬性,該屬性要求公共政策必須準確界定公共政策問題,而公共政策問題的主觀性卻使公共政策問題的界定具有了一定的隨意性。因此,公共政策問題的主觀性在一定程度上沖擊著公共政策的公共性,二者之間的矛盾便構成了公共政策公共性研究的又一困境。
四、 公共政策價值的公共性困境
公共政策價值是指公共政策主體在公共政策制定過程中所遵循的價值準則。公共政策具有各種不同層次的價值追求,效率和公平一直是政策研究人員最為關注的兩種價值。效率,是指人們在物質生產(chǎn)過程中所獲取的收益與所投入的各種資源的比值,即收益與成本的比值。作為公共政策價值的效率,主要是指對政策資源配置的有效性。公平,是人們對社會運行狀態(tài)的一種帶有主觀性的價值判斷,包括機會公平和結果公平。機會公平是注重規(guī)則的無差別性的公平,即在規(guī)則面前人人平等;結果公平是注重人的差異性的公平,即對不同的人實行不同的規(guī)則。作為公共政策價值的公平,可以理解為對政策資源配置合理性的判斷。
公共政策效率價值取向的存在,正在沖擊著公共政策的公平價值取向,進而使得公共政策的公共性研究陷入困境。關于效率和公平之間的關系,我們不否認二者在一定程度上的相互統(tǒng)一,但就公共政策而言,我們所看到的更多的卻是二者之間的相互對立。效率與結果公平在終極意義上是“兩全”的關系,而在日常操作中,特別在微觀層次中,是“難以兩全”的關系。效率價值取向強調(diào)以盡可能小的投入獲得盡可能大的產(chǎn)出,提高政策資源配置的有效性,這就需要通過激勵性差別分配機制激活各種生產(chǎn)要素,以最大限度地激發(fā)每個社會成員的潛能。但是,社會成員之間的差別是客觀存在的,不同社會成員的先天稟賦和社會背景是不同的,因此這種激勵性差別分配機制必然會導致結果的差別,即強者會獲得更多的資源,弱者會獲得較少的資源,甚至喪失掉已有的資源。可見,從某種程度上講,選擇公平必然會妨礙效率,追求效率必然會損害公平。效率和公平之間的對立,直接導致了學術界對二者在公共政策價值體系中的先后次序問題的爭論。以哈耶克和弗里德曼為代表的效率優(yōu)先論認為,公共政策應該強調(diào)效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地體現(xiàn)公平,不能因為公平的原因而傷害效率;以羅爾斯和德沃金為代表的公平優(yōu)先論認為,公共政策應該以平等作為衡量分配是否公平的標準,在二者發(fā)生矛盾的時候,強調(diào)平等的最終目的價值;以阿瑟·奧肯為代表的公平與效率并重論認為,公平與效率同等重要,兩種價值在不同領域中占據(jù)著不同的位置。在社會和政治權利領域中,“社會至少在原則上把平等的優(yōu)先權置于經(jīng)濟效率之上。當我們轉入市場和其他經(jīng)濟制度時,效率獲得了優(yōu)先權。
效率和公平兩種價值取向的對立常常使現(xiàn)實中的公共政策面臨著兩種選擇,或者以暫時犧牲一定的公平為代價實行“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,或者以暫時犧牲一定的效率為代價實行“公平優(yōu)先,兼顧效率”的原則。換言之,效率和公平的對立使公共政策方案選擇出現(xiàn)了機會成本問題,即一項公共政策只能以其中一種價值選擇作為自己的價值取向,選擇了一個就意味著放棄了另一個。公共政策的公共性要求公共政策必須以公平原則為基本價值準則,而現(xiàn)代公共管理的效率性則要求公共政策必須以效率原則為首要價值依歸。效率與公平兩種價值取向之間的兩難選擇便成為公共政策研究中的又一公共性困境。
推薦政策研討會發(fā)言稿和感想三
政府公共政策績效評估是指基于結果導向、運用科學的方法、規(guī)范的流程、相對統(tǒng)一的指標及標準，對政府公共政策的投入產(chǎn)出進行綜合性測量與分析的活動。公共政策績效評估是政府績效評估體系最重要的內(nèi)容之一。加強公共政策績效評估，有利于檢驗政策的效果、效率、效益，有利于實現(xiàn)政策資源的有效配置，是進行政策調(diào)整、提出政策建議的重要依據(jù)。加強公共政策績效評估，不僅能總結經(jīng)驗教訓和及時糾正政策失誤，有利于提高決策的科學化和民主化水平，還能對公共政策參與人員起到重要的間接監(jiān)督作用，增強相關人員的責任心，從而提高公共政策的有效性。
一、我國政府公共政策評估實踐和研究
黨的報告指出，堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責和糾錯制度。xx屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》強調(diào)，要規(guī)范行政決策行為，完善科學民主決策機制。20xx年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制。
科學民主決策已經(jīng)成為各級黨委、政府執(zhí)政和行政的基本理念，公共決策機制日趨完善，科學民主決策制度正逐步形成。重大項目上馬前和重大決策出臺前進行社會穩(wěn)定與經(jīng)濟效益“雙評估”的機制已在全國推廣。四川、海南、貴州、廣西、黑龍江、天津等地積極探索，取得可喜成效。四川省在實踐中總結出五方面重大事項、五項重點評估內(nèi)容、五步工作法、五種責任追究措施、五條監(jiān)督渠道的社會穩(wěn)定風險評估“五個五工程”科學評估體系。海南省的評估主要集中在三大矛盾突出領域：一是重大決策。包括涉及面廣、與群眾利益密切相關的重大政策、改革改制方案、社會管理措施以及建設規(guī)劃的出臺;二是重大項目，包括基礎設施項目、公益性項目、工業(yè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)項目;三是其他重大事項。包括影響大、涉眾廣、情況復雜的大型活動等。評估的內(nèi)容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四個方面。廣東省政府頒布《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》，規(guī)定“政府規(guī)章實施后，根據(jù)其立法目的，結合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，按照一定的標準和程序，對政府規(guī)章的立法質量、實施績效、存在問題及其影響因素等進行跟蹤調(diào)查和分析評價，并提出評估意見”。總體看，重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定的“三重一大”制度的實施，使政府部門公共決策水平和質量有了進一步提高。
公共政策評估的重要意義逐漸凸顯，開始引起學界的關注。學者們就政策評估的類型、標準、作用及影響政策績效的主要因素等進行了研究，但總體而言，相對于實踐探索，我國對公共政策評估的研究明顯滯后，已有的對公共政策評估的研究又多數(shù)停留在政策評估的重要性、必要性、評估主體、評估價值取向等方面，嚴格來說，是政策的執(zhí)行力評估，與以“結果導向”和“公眾滿意度導向”為核心理念的績效導向相距甚遠，探索適合我國國情且與已有實踐相結合的公共政策評估方面的研究更加鮮見。
二、政府實行公共政策績效評估的影響因素
客觀來講，公共政策的績效受多種因素的共同影響，政策及其績效之間不一定是直接的對應關系，績效一方面是一種客觀存在，另一方面又是一種主觀判斷，所以績效是既客觀又主觀的存在，是對比政策實際結果與期望值之間的判斷，所以它是相對的，而非絕對的。同時，政策績效的事實標準和價值標準之間、長期績效與短期績效之間也可能存在不一致，這些都增加了政策績效評估的困難。但這些困難的存在并不意味著不能對政府的公共政策進行評估。實際上，有很多因素恰恰說明進行政策績效評估勢在必行。
1.建設服務型政府、進一步完善科學決策、民主決策機制的需要
過去政府管理中計劃占主導地位，對公共政策進行績效評估的需求不迫切。提出建立人民滿意的服務型政府，建立決策問責和糾錯制度，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見。公眾作為服務受體，其意見和利益被擺在不可忽視的重要位置，政府管理和服務需要做到信息透明、公開公正，從而使公共政策績效評價的需求顯化。
公共政策績效評估主要圍繞政策目標規(guī)劃與設定、目標分解和責任落實、目標評審與修正、目標實施過程監(jiān)控與分析、目標實現(xiàn)程度評價、績效學習改進與提升等六方面內(nèi)容，著力構建科學、規(guī)范、全面、可行的公共政策績效評估機制和制度框架，其本身就是科學化、民主化決策機制的體現(xiàn)。
2.政府公共政策數(shù)量增加、干預范圍擴大，風險增加
作為公共產(chǎn)品的政策是國家的重要產(chǎn)出，隨著公共服務的加強，政策產(chǎn)品總量不斷增大，政策內(nèi)容越來越細化，政策風險增加，政策的績效評估需求量也隨之增大。近年來，我國因公共政策不當所引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，如20xx年8月份爆發(fā)的大連市民抗議px項目和各地大量因房屋拆遷而引發(fā)的自焚事件，都向我們敲響了警鐘。加強公共政策績效評估，有利于檢驗政策的績效水平，及時糾正政策失誤和總結經(jīng)驗教訓，實現(xiàn)政策資源的有效配置，降低政府成本，回應公眾訴求，提升政府形象，是進行政策調(diào)整、完善政策建議的重要依據(jù)。
3.已有的評估實踐處于探索階段，亟須進一步規(guī)范
目前已有的政策評估實踐還處于起步和粗放階段，雖然有了一定的探索，但評估制度還不規(guī)范，實施的隨意性較大，評估指標、評估程序、評估結果缺乏規(guī)范性;重官意、輕民意，評估主體相對單一，專門的績效評估部門、專家和民眾的作用還沒有充分發(fā)揮出來;存在重評比輕改進現(xiàn)象，沒有把評估與政府部門的持續(xù)改進結合起來;評估手段的量化性、科學性和合理性不足。這些問題的存在急需改進，使評估實現(xiàn)規(guī)范化、系統(tǒng)化。
4.公民參與意識與參政積極性增強
伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立，社會建設正在加強，公民的活動空間得到拓展，各種行業(yè)性的利益團體迅速成長，政治權利所直接支配的范圍日益縮小，民主、利益、自由、法治、平等理念不斷強化。社會領域壯大與發(fā)展的趨勢必然發(fā)生治理社會主體的變化，尤其是網(wǎng)絡技術的發(fā)展為公民的參政提供了便利。這就要求政府提高政策制定的參與程度，通過參與政策績效評價、滿意度的參評等多種方式了解政策執(zhí)行效果，并最終影響政策制定。
5.技術條件的改善為科學的政策績效評估提供了技術支持
評估的技術條件，主要是指評估模型構造、評估標準設定、指標體系及評分標準設計、評估的技術路徑等。西方國家公共政策評估大都在定性基礎上構建定量模型。我國與西方國情有別，不論是單一政策或綜合政策，政策制訂、執(zhí)行及結果的衡量標準存在完全不同的環(huán)境條件，但這并不是說不可以借鑒其行之有效的評估方法，信息技術、統(tǒng)計技術、調(diào)研技術、監(jiān)測技術等。在已有的技術基礎上，我們完全可以根據(jù)我國的具體情況和政策屬性差異分類，建立有針對性及適用性政策評估的技術體系，采取定性分析與定量分析相結合的方法，建立評價模型，合理確定指標體系和指標的權重，設立大量具有可比性、可測量性和可計算性的績效指標。
三、國外公共政策評估的經(jīng)驗
20世紀60年代以來，政策評估在世界各國中逐漸成為一種“成長工業(yè)”，成為監(jiān)督政府公共開支、促進政策系統(tǒng)優(yōu)化的系統(tǒng)工程。一些大學也紛紛建立了政策研究機構，提供研究數(shù)據(jù)，并為不斷擴大的政策分析市場培養(yǎng)人才，關于公共政策評估研究的相關理論和方法都已大體走向成熟。概括來看，其特點如下：
1.發(fā)達國家政府普遍推行了政策評估
隨著各國政府改革的推進，公共政策績效評估受到越來越多國家的重視，韓國、日本、美國、法國等國家都開展了公共政策評估等。其類型大體可分為綜合政策評估和單項政策評估兩種。
實行綜合評估的國家有日本、韓國、英國和法國等。日本不僅對內(nèi)閣和政府各部的各項政策進行全面深入的評價，而且對政府各部實施的政策評價進行再評價等。英國的政策評估將政府各部門的所有重大開支，以及政策在實施之前的各種建議，也納入到評價范圍。
實行單項政策評估的國家很多，幾乎所有實行市場經(jīng)濟的國家都實施了財政政策評估。美國、荷蘭、加拿大、西班牙、德國、丹麥、挪威、澳大利亞、新西蘭等國家實行了環(huán)境政策評估。新加坡等國家實行了住房政策評估。還有許多國家在土地政策、教育政策、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策的評估方面作了探索。
2.政府公共政策績效評估的組織體系完備
公共政策績效評估的組織體系是公共政策績效評估活動開展的組織載體，主要指評估主體與模式、評估機制與流程、評估結果應用等，涉及組織權、管理權與評價權。從一定意義上說，公共政策績效評估組織體系的建設水平，直接決定和影響著公共政策績效評價功能的實現(xiàn)和發(fā)揮。發(fā)達國家的政府公共政策績效評估在評價組織上體現(xiàn)了如下特點：
組建專門的政策評估主管部門，總領政策績效評估全局。美國的“國家績效評議委員會”，負責對聯(lián)邦政府的政策制定框架和政策績效進行評價。法國的全國評價委員會，領導跨部門的評價工作。韓國除了專門的政策評價委員會，還有直屬于國務的政策協(xié)調(diào)辦公室，以及在政府內(nèi)部專門設立的政策分析與評價局。日本的行政評價局，負責對內(nèi)閣和政府部門的各項政策實施全面深入的績效評價，同時對政府部門已實施的政策評價實施再評價。有一個專門進行政策評估的主管部門，能增強政策評估的組織保障，從而避免政策評估成為政府部門運動式或階段式的活動，使政策績效評估工作趨于連續(xù)，并使評估的權威性得到保障。
政策績效評估活動走向專業(yè)化和職業(yè)化。在發(fā)達國家，政策評估已逐漸發(fā)展成為一個獨立的、成熟的職業(yè)活動。政策績效評估的從業(yè)人員必須經(jīng)過專業(yè)培訓，素質要求很高。美國的政府和許多大學的政策研究機構，培訓了一大批職業(yè)政策分析人員。法國政策評價從業(yè)人員的選擇極其嚴格規(guī)范，必須接受資格認定，普通的大學畢業(yè)生要在專門的政策評價培訓學校受訓，接受嚴格的考核后才能成為正式的評價師。從業(yè)人員的高素質使政策評價的能力和水平日益提升，專業(yè)化程度越來越高。
評價主體的參與多元化，注重保障民意的表達。發(fā)達國家的政策評估活動中，參與者除了純官方的政府部門外，其余有半官方組織(政府部門提供資金支持，如美國蘭德公司、韓國的公共行政研究所等)、完全獨立的民間組織(如美國布魯金斯學院等)。在政策評估的過程中，除了專業(yè)政策評估從業(yè)人員外，會積極吸納民間人士的參與，使政策評估不再局限于精英階層，公眾意志得到充分表達和尊重。法國的大區(qū)委員會由公務員、民選議員和評價專家組成。日本的政策評估和獨立行政機構評價委員會，從全國專家學者和名望較高的人中選出5000名作為委員。政策評估主體的多元化，使更多的主體參與到了政策評價活動中來，民眾政策參與的擴大，使公眾的訴求得到充分表達，提升了政府公共政策績效評估的科學性和民主性。
3.政府公共政策績效評估內(nèi)容全面
在實行政府公共政策績效評估的國家，其評價內(nèi)容一般既包括政策結果評價也包括政策過程或政策能力評價。如韓國在上個世紀90年代末通過了《政策評估框架法案》和《政府業(yè)務評價基本法》等法案，規(guī)定評價內(nèi)容包括了政策結果評價、政策實施能力評價、公民或客戶對政府提供的服務和政策實施的滿意度的調(diào)查三個方面的內(nèi)容。三個方面的評估主體及所側重的方面各有不同。
政策結果評估主要是對政府機關及其代理機構所實施的政策進行績效評估，強調(diào)通過評估來不斷完善公共政策的制定，提高政府系統(tǒng)的服務效果。其做法主要是在辦公室的協(xié)助下由政策評價者實施，政策評價者都來自政策分析和政策評價委員會，他們根據(jù)國家事務評價和協(xié)調(diào)規(guī)則制定評價的指導方針和評價標準，并對政策進行評價。
政策實施能力的評價主要關注政府機構實際執(zhí)行政策的能力。評價主要由辦公室官員來實施，他們包括了政府績效評價單位的成員，并對其執(zhí)行政策的能力進行評價，評價結果在有政策協(xié)調(diào)辦公室人員和政策評價者出席的聯(lián)合會議上進行探討，并提出改進意見。
公民滿意度的調(diào)查由民間人士主導，體現(xiàn)公眾對政府公共政策的主觀感受，保障國民的公共利益表達，督促政府官員對不合理的地方進行整改，實現(xiàn)公共政策績效評價的公正化和科學化。同時，韓國的政策評價委員會中僅有一位只掛職而并不履行評價的國務調(diào)整室室長是政府官員，其余皆為民間專家，表明他們對民間評估力量的重視和信任。
4.政府公共政策績效評估技術精細
政策績效的評估技術體系，主要是指評估標準設定、指標體系及評分標準設計、評估模型的構造、評估的技術路徑等。目前西方公共政策績效評估大都體現(xiàn)了定性分析為基礎、定量分析為手段、十分注重細化指標設計的特征。如在《政府績效與結果法案》指導下，美國國家績效評估委員會建立了一整套較為完善的評估體系，從不同角度不同程度地反映了政策的質量、經(jīng)濟、效率、效果等績效標準。法國國家審計學院為政府設計了40大使命，使命下面又細分不同計劃，每個計劃設5個目標，每個目標又設有2—3個具體指標，并明確具體任務的承擔人。各部門在做政策績效評價時，只需根據(jù)評價需求，在眾多的目標中選擇幾個做，接受定性與定量相結合的評價和檢查。法國的公共政策評價方式因政府行政級別不同而有區(qū)分。中央公共政策，由國家級的評價機構組織實施;大區(qū)公共政策，一般采用大區(qū)自己的集體評價機構，如大區(qū)評價委員會;省級政策，省政府下設評價處;中小城市，一般界定為5萬人以上，則設評價專員。
在已開展的政策評估中，日本政府部門多采用pdca的評價管理模式，即計劃(plan：planning)——執(zhí)行(do：implementation)——檢查(check：evaluation)——行動(act：reflected in planning)，取代傳統(tǒng)的計劃——做——看(plan—do—see)和計劃——操作——評價(plan—operation—evaluation)等管理模式。相比于傳統(tǒng)模式，pdca有兩個主要優(yōu)點：一是評價廣泛應用在了管理的每個環(huán)節(jié)。二是評價結果能及時得到反饋，并充分應用于下一階段政策的制定。pdca模式能及時發(fā)現(xiàn)項目、政策在設計和實施上的問題，對不合理或不恰當?shù)捻椖俊⒄哌M行及時整改，并最終完善政策機構。資料顯示，日本20xx—20xx財年，各部門共有241個公共建設項目因政策評價結果而被推遲或取消，涉及金額約4.1萬億日元(約3300億人民幣)。20xx財年各部門評價的389項政策中，有163項(占42%)在當年得到了修訂或改進。
5.政策績效評估有具體的法律規(guī)章作為保障
發(fā)達國家的政策評價工作十分重視程序化，對政策評價工作的步驟一般都有明文規(guī)定，細化的績效評估標準和流程有力推進了政策執(zhí)行。如法國的《研究政策與技術開發(fā)的評估》、日本的《政策評估法》、英國的《政策評估綠皮書》等都為政策評估提供了有力保障。
法國的公共政策績效評價立法較早，法律條文也更加細化。1985年，法國政府頒布《研究政策與技術開發(fā)的評估》，對科技評價做出明確規(guī)定，其中指出：“法國研究與技術開發(fā)研究計劃需根據(jù)各自的指標受到評價，在計劃實施之前，評價的指標和方法都要確定，公共研究機構必須定期按照評價的程序實施績效評價。” 1989年成立的法國國家研究評價委員會，要受到16個法律條款的約束，其機構職能、人員組成、評價費用乃至出差旅費都有明文規(guī)定。
日本政府20xx年通過了《關于政策評價的標準方針》，政策評價的客體、評價主體、評價視角和評價方式都有具體規(guī)定。同年還發(fā)布的《政策評價基本方針》，拉開了日本政府政策績效評價制度建設的序幕。20xx年發(fā)布實施《關于行政機關實施政策評價的法律》(文獻一般簡稱為《政策評價法》)，對政策評價的目的和宗旨、范圍和范疇、原則、評價主體、評價流程、評價標準、評價方式、評價結果應用作了明確規(guī)定。
在實施公共政策績效評價時，為保證評價的有效性，法律通常賦予評價機構一些特定權力。如法國規(guī)定，除了涉及國家安全外，評價機構能接觸所有被評價相關單位的資料，對任何地方進行檢查。如評價人認為有必要，可以召開新聞發(fā)布會，聽取各方面意見，以形成有價值的報告。評價過程中，被評價者如有異議，可以闡述其自身觀點，由評價人員進行權衡。但評價報告一經(jīng)確定，被評價者必須無條件服從，根據(jù)報告建議采取相應整改措施。
四、我國實施政府公共政策績效評估的對策建議
1.加強公共政策績效評估的研究，條件成熟時設立專門負責政府公共政策績效評估的機構
政策評估是政府實現(xiàn)科學決策、民主決策、依法決策的重要工具。科學化、制度化的公共政策績效評估不僅反映政府制定和執(zhí)行公共政策的能力和效果，而且決定和影響整個政府的效能。目前，面對日益復雜的社會問題，政府公共政策的數(shù)量日益增加，干預規(guī)模日益擴大，政策實施的各種風險增加，社會對政策效果的要求和預期也日益提高，如何加強應對，進一步提高政府決策的科學性和有效性成為非常迫切的課題。盡管已有一些社會中介組織和高校的研究人員在做相關評估工作，但這并不能替代政府自身的主導性研究。
2.以重點領域的公共政策評估為切入點，逐步擴大政策評估的范圍和內(nèi)容
隨著社會的不斷發(fā)展，社會問題也層出不窮，但并不是所有的社會問題都會納入公共政策制定的議事日程，也不是所有的公共政策問題都需要同步進行評估。我們認為，可以先對那些事關國計民生、具有廣泛影響并亟待解決的、具有優(yōu)先性的公共政策進行系統(tǒng)化的評估研究，如社會保障政策、教育政策、調(diào)節(jié)收入差距政策、環(huán)境保護與治理政策、治理貪污腐敗政策、治安整頓政策、婚姻政策等，并逐步擴大到政策過程、政策能力的評估研究。
3.完善公共政策績效評估的組織體系
公共政策績效評估的主體要進一步規(guī)范，使參與評估的機構、組織、公眾在資格、條件等方面有章可循。一是國家機關專門績效評估機構要由國家和行政機關根據(jù)法律和組織原則，按法定程序建立。二是中介機構性質的專門績效評估機構要依據(jù)各類社會組織、教學研究機構的章程，經(jīng)申請批準而設立。三是公民個人作為公共政策的對象和公共服務的消費者，要明確其具備相應的知識、經(jīng)驗、責任、采集政府績效信息的渠道和能力。同時，對這三種評估主體如何發(fā)揮各自的優(yōu)勢，也需要有統(tǒng)籌考慮。
4.探索構建科學的公共政策績效評估指標體系
公共政策績效評估指標要突出“三個結合”：一是系統(tǒng)與簡便相結合。評估指標既要全面系統(tǒng)，又要抓住關鍵，工作方式方法既要綜合配套，又要簡便易行。二是能力指標與結果導向相結合。把結果作為績效評估的目標，把決策過程和能力作為取得預期效果的重要保證。三是客觀評價與滿意度評價相結合。全面評價客觀上“做出了什么”和主觀感受上“做得怎么樣”，在注重客觀評價的同時，拓寬公眾參與渠道，增強滿意度評價的科學合理性，著力構建科學、規(guī)范、全面、可行的公共政策績效評價機制和制度框架。我國地區(qū)差異較大，要結合我國國情、省情、市情等，從有利于改進組織管理、改造業(yè)務流程、關注績效結果三個方面入手，以職能為依據(jù)，以各級政府中心工作為導向，構建公共政策績效評價指標體系。加大對各級政府重大決策的評價力度，圍繞當前經(jīng)濟社會建設中的薄弱環(huán)節(jié)加強有針對性的評價，根據(jù)未來發(fā)展需要開展前瞻性和導向性的評價。
5.加快建設公共政策績效信息平臺
加快公共政策績效評價技術平臺建設，完善數(shù)據(jù)采集、反饋、分析和改進機制。一是開發(fā) “公共政策績效評價信息系統(tǒng)”。優(yōu)化數(shù)據(jù)采集及反饋功能，被評對象報送各項指標的結果信息，經(jīng)系統(tǒng)采集處理后反饋被評估單位，以促進被評估單位改進工作。二是建設公共政策績效管理信息庫。分類收集各單位公共政策績效管理的做法和效果、意見和建議、問題和不足、改進措施，加強交流反饋、跟蹤處理和統(tǒng)計分析，使之成為績效管理工作的“電子智庫”。三是實行公共政策績效評價狀況分析。充分利用實時評估和信息庫數(shù)據(jù)，每半年對公共政策績效的總體狀況、實際效果和落后指標等進行綜合分析，為改進績效提供依據(jù)。
6.加強運用評估結果
加強公共政策績效評估結果運用，充分發(fā)揮結果導向和剛性約束作用。可借鑒韓國公共政策績效評價結果在新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公布，同時在政策評估者、政府機構和代理機構負責人參加的聯(lián)合會議上報告給和總統(tǒng)的做法，以及日本總務省和政府各部門每年除向國會提交年度政策評價報告書外，還將報告書向社會公眾公布的做法。建立公共政策績效評估結果內(nèi)部通報制度，將政策績效分析報告以簡報等形式印發(fā)各單位，互相借鑒，互相監(jiān)督，互相促進。公共政策績效評價結果定期向政府報告。
7.突出公眾滿意導向
完善滿意度評估機制，突出公眾滿意導向。除涉及隱私、產(chǎn)權、國家和商業(yè)秘密外，把政策評估結論公示于互聯(lián)網(wǎng)上，同時注明資料來源、模型假設、方法采用、數(shù)據(jù)分析等各方面的不確定性，讓社會能夠清楚地理解政策分析的過程和結論。要充分聽取和收集公眾對政府的評價意見，及時反饋相關部門，開展常態(tài)化的公眾滿意度調(diào)查。如20xx年中秋國慶高速公路免費通行的政策，群眾議論很多，建議有關部門就“好事辦得怎么樣”進行政策評價，將決策始末、執(zhí)行過程等做出認真分析，這樣不僅可以還政府